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El Tribunal de Cuentas ‘regaña’ a Fomento por la obra del segundo puente: 186 millones de sobrecoste e incidencias con los contratos

Un informe del Tribunal de Cuentas alrededor de la obra del segundo puente sobre la Bahía de Cádiz, inaugurado en septiembre de 2015, aborda el análisis de la gestión contractual de unos trabajos cuya ejecución iba a durar unos cuatro años y se extendieron a lo largo de diez, de 2007 a 2017, y que ha implicado una inversión para el Ministerio de Fomento de 490 millones de euros, aunque la previsión inicial rondaba un gasto de 300. Se pone el acento en que una vez adjudicada la obra e iniciada se cambió el proyecto para habilitar una plataforma tranviaria. En ese momento se debería haber considerado la resolución del contrato.

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar y de hacer públicas las conclusiones de un informe alrededor de la obra del segundo puente sobre la Bahía de Cádiz, inaugurado en septiembre de 2015 (aunque todavía quedaban aspectos del proyecto por completar), que aborda el análisis de la gestión contractual de unos trabajos cuya ejecución se extendieron a lo largo de diez años, de 2007 a 2017, y que ha implicado una inversión para el Ministerio de Fomento de 490 millones de euros, aunque la previsión inicial rondaba un gasto de 300 millones. Un importante sobrecoste que ya se conocía, y que ahora este órgano fiscalizador subraya.

Entre las conclusiones del documento, recogidas por DIARIO Bahía de Cádiz, se recuerda que se lleva dando vueltas al proyecto de este segundo acceso a la capital gaditana, finalmente bautizado como Puente de la Constitución de 1812, desde finales de los años 80 del siglo pasado, y se extendió a lo largo de varias décadas (hasta 2006), tiempo “en el que debieron abordarse todas las previsiones técnicas, económicas y administrativas a las que debería haberse sujetado el proyecto”.

Sin embargo, advierte el Tribunal de Cuentas, fue después de haber sido aprobado el proyecto (en 2006), y una vez iniciada la ejecución material de las obras (en abril de 2007) “cuando se produjo la toma de decisiones que provocaron incidencias y alteraciones sustanciales del proyecto, que no habrían tenido lugar de haber sido llevadas a cabo, y respetadas, una preparación, planificación y coordinación administrativa adecuadas”.

Las obras fueron adjudicadas a la UTE Puente de Cádiz (Dragados-Drace) por casi 273 millones de euros y 41 meses de plazo (ni tres años y medio), fijándose como fecha de finalización septiembre de 2010. Pero la obra (más allá de los rifirrafes políticos entre PSOE y PP) fue sufriendo distintas incidencias (parones y exigencias de la contrata de incrementar el presupuesto), que afectaron tanto a los plazos como al coste del proyecto, con una duración total de 117 meses de ejecución (prácticamente una década) y un coste de más de 460 millones.

La previsión inicial del conjunto del proyecto de inversión (que incluía, además de las obras propiamente dichas, los contratos de servicios vinculados, expropiaciones y otros gastos) contenida en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2007, ascendía a 304 millones, pasando finalmente a una inversión total acumulada (obligaciones reconocidas) de más de 490 millones de euros en 2018, último año de ejecución presupuestaria de esta infraestructura. Esto supone una variación del 61,2% sobre las previsiones, o sea, 186 millones más.

CAMBIOS EN EL PROYECTO

El proyecto de obra aprobado para su ejecución determinó que el puente contaría con tres carriles por calzada separados por una mediana central. Sin embargo, una vez iniciada la obra, el Ministerio de Fomento decidió realizar un cambio sustancial: la ampliación del tablero con el fin de alojar una plataforma tranviaria (para una hipotética línea de la que hace años que ni se nombra). Este cambio (conveniado con la Junta de Andalucía, que finalmente no puso un euro) supuso un rediseño global del nuevo puente para afrontar el cambio de funcionalidad, motivando que todos los cálculos estructurales fueran rehechos y el proceso constructivo adaptado, pasando dicho tablero a contar con dos carriles por sentido para el tráfico rodado, más esa reserva para el paso de un posible tranvía.

La incorporación al futuro puente de la plataforma tranviaria fue abordada por el Ministerio mediante la utilización de dos tipos de procedimiento, de distinta naturaleza, dando lugar a tres modificaciones contractuales del contrato principal, y a tres proyectos de obras complementarias, que fueron objeto de dos procedimientos negociados sin publicidad y de un procedimiento abierto, todos ellos adjudicados al contratista de la obra principal. La utilización combinada de ambos tipos de procedimientos dio lugar a que las modificaciones no superasen formalmente el 20% del precio primitivo del contrato, lo que propició, entre otros efectos, que no fueran sometidas a informe del Consejo de Estado, que no pudo evaluar la legalidad de esta actuación.

Sin embargo, para el Tribunal de Cuentas, las alteraciones del proyecto “fueron lo suficientemente relevantes” como para que los órganos de Fomento hubieran considerado la existencia de una causa de resolución del contrato. “Esta circunstancia hubiera hecho posible el inicio del correspondiente procedimiento de resolución en el caso de no considerar asumibles los trabajos con arreglo a la modificación del proyecto en sus nuevos términos, tanto técnicos como financieros, lo que no se hizo”.

INCIDENCIAS Y DEFICIENCIAS

Además, en la tramitación de los procedimientos de contratación se han advertido distintas incidencias relativas al ejercicio delegado de competencias, a la justificación formal de la necesidad de los contratos y a la justificación de la valoración de las ofertas técnicas del contrato de obras principal y del contrato de servicios de vigilancia y control de la obra, así como la ausencia de negociación en los procedimientos negociados llevados a cabo.

Y en relación con la ejecución del proyecto la fiscalización ha encontrado que durante la misma, se ejecutaron unidades de obra que no estaban recogidas en el proyecto, y a las que, con posterioridad, se dio cobertura por medio de un proyecto modificado y dos proyectos complementarios.

En otro punto, se remarca que aun cuando el número de ejercicios a los que se aplicaron los gastos del proyecto del segundo puente pasaron de cuatro (2007 a 2010) a once (2007 a 2017), dicha extensión no fue sometida a la autorización del Consejo de Ministros, que era preceptiva de acuerdo con la legislación aplicable.

Respecto al contrato celebrado para el control y vigilancia de la obra, que fue adjudicado por 3,1 millones y un plazo de ejecución de 38 meses, sufrió las mismas vicisitudes que el contrato principal y así, su ejecución se demoró casi seis años con respecto al plazo inicialmente previsto, y su importe final pasó a ser de cerca de 11,3 millones. Igualmente, en el curso de la obra fueron tramitados una decena de contratos menores de servicios vinculados a su ejecución, en lo que se han observado diversas deficiencias.

O en el plano organizativo se ha constatado la ausencia de una coordinación eficaz entre las distintas unidades de la Dirección General de Carreteras, así como la escasa eficacia de los controles internos aplicados durante el curso de la obra.

El informe termina con la formulación de distintas recomendaciones dirigidas al actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para la mejora de la planificación y la contratación de las grandes obras y proyectos de infraestructuras, como fue este puente.

UN MEGAPUENTE

El Puente de la Constitución de 1812 tiene una longitud de 3.157 metros (más de 5 kilómetros si se cuenta todo el viaducto), con 36 pilas de las cuales 10 están sobre el mar.

Se trata de una obra singular y una de las de mayor magnitud y complejidad que ha acometido el Ministerio de Fomento en los últimos años. El puente es uno de los de mayor luz de vano principal, el tercero en Europa, después del Puente de Normandía en Francia y del Puente Rion Antirion en Grecia. Además, es el segundo puente marítimo de mayor gálibo vertical (altura desde el tablero sobre el plano del agua) del mundo, después del Puente de Verrazano Narrows de Nueva York, y por delante del Puente Golden Gate de San Francisco.

Se compone de cuatro tramos a lo largo del tablero, de hecho se considera un “puente de puentes”: el de acceso a Cádiz, es mixto de acero y hormigón con 581 metros de longitud y vanos de 75 metros. Luego está el tramo desmontable –una demanda en su momento sobre todo de Navantia-, un tablero  metálico de 150 metros de longitud que, al ser desmontable, permitiría el paso de embarcaciones o artefactos flotantes excepcionales con gálibo superior a los 69 metros del tramo atirantado. El tramo atirantado, el más espectacular, tiene 1.180 metros de longitud y una luz entre pilonos de 540 metros (la mayor de España). Estos pilonos tienen una altura de 185 metros y en su cabeza se anclan los tirantes que sustentan el tablero. Y finalmente el tablero de acceso a Puerto Real, con 1.182 metros de longitud y construido en hormigón pretensado fabricado ‘in situ’.

Esta infraestructura del ingeniero Javier Manterola ha supuesto dotar a la ciudad de Cádiz de un acceso alternativo al Puente Carranza (que acaba de cumplir medio siglo) y la CA-33 desde San Fernando, permitiendo llegar al centro y el puerto sin tener que atravesarla. Transcurre desde el enlace del barrio Río San Pedro, en Puerto Real, pasando por encima del muelle de La Cabezuela hasta la barriada de la Paz en la capital, desembocando, curiosamente, justo delante de un centro comercial. Ecologistas tildaron el proyecto desde el principio de “despilfarro” y “locura” que hará “insostenible” el tráfico en la capital.

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